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编者荐语

在数字化深度融入日常生活的今天，如何让技术惠及更广泛的人群，已成为一项重要的社会议题。作为拥有庞大残障人口的技术大国，我国在过去二十多年间相继发布了上百项关于“信息无障碍”的政策与技术标准，致力于为残障人士跨越数字鸿沟提供制度层面的支持。

不过，从宏大的包容愿景到具体的政策落地，往往面临着更复杂的局面。今天分享的这篇文章中，作者们回顾中国“信息无障碍”政策的演变，从客观的学术视角审视政策文本背后的制度复杂性，发现其中存在一些概念上的脱节。比如，现有的法律条文倾向于从医学角度定义残障，主要关注并支持视障和听障群体；而具体的网络技术标准，却在倡导为了所有人的通用设计。此外，负责推动政策落实的核心机构，在行政体系中也面临着多重角色的重叠。

学术名片

在信息社会世界峰会和《联合国残疾人权利公约》之后，各国纷纷将数字包容的全球愿景转化为国家和区域层面的地方政策。本文探讨了中国——作为一个拥有庞大残障人口的技术大国——其国家机构在过去二十年中是如何推进和利用网络无障碍议程的。通过对2001至2021年间出台的93项国家政策和21项技术指南进行详尽分析，本文批判性地审视了中国官方如何采纳“信息无障碍”一词，为何未能形成一个连贯的政策范式，以及反而可能会催生出新的障碍。这些障碍实际上有可能使残障人士迷失方向。

Ruikai Dai & Zihao Lin

Dai, R. and Lin, Z. (2023). How can information be ‘barrier-free’? A critical reading of China’s web accessibility policies in the 21st century. Disability & Society, pp.1–23.

1 引言 

Introduction

自21世纪以来，残障议题在关于数字包容和不平等的政策讨论中日益受到关注。其中，2003年的信息社会世界峰会（WSIS）和2007年的《联合国残疾人权利公约》（UNCRPD）¹是两个关键的国际事件。它们为“通过信息与通信技术（ICT）消除社会参与障碍”确立了全球基准，不仅要让残障人士能够适当获取和使用ICT，更要让所有人都能借此实现社会参与。

1 编者注：UNCRPD于2006年通过，2007年开放签署，2008年正式生效。

然而，对这些进步理念的热情需要审慎，因为全球公约的愿景能否真正转化为国家和地区层面的具体政策，仍有待评估。现有的多数政策评估文献主要聚焦于美国、英国和欧盟等全球北方的发达国家。近年来的研究也表明，即使在这些地区，对于特定残障群体（如听力、智力或精神障碍人士）而言，政策的落实也并非一帆风顺，往往受到当地特定历史、经济和法律条件的限制。

中国残障人士在历史上曾面临贫困、教育、就业及社会参与等多方面的鸿沟。但与此同时，在蓬勃发展的数字经济推动下，中国在利用数字技术作为残障政策杠杆方面发展迅速。自2007年签署《残疾人权利公约》以来，中国在不到20年的时间里，出台了上百项涉及“信息无障碍（barrier-free information）”的指导方针和行政文件，这一政策术语在很大程度上与英语语境中的“数字包容（digital inclusion）”同义。

在此背景下，本文旨在对中国“信息无障碍”政策进行更具历史深度和批判性的解读。研究采用“批判性无障碍研究（critical access study）”的视角，深入追问：在法律文本中该概念是如何被定义的？是由哪些机构负责界定的？以及它们可能的动机是什么？

作者在引言末尾提出了其核心观点：在研究中国的网络无障碍政策时，不能将“获取权（the right to access）”视为理所当然，而是必须审视其植根的特定历史条件。作者认为，中国的“信息无障碍”尚未形成一个连贯的政策范式，而是反映了多种有时相互冲突的政治动机。这种不连贯性实际上可能会催生新的障碍，并且让残障人士感到迷茫。为了理解这一模糊的政策术语，研究不仅需要考察定义它的法律文本，还必须将其置于更广泛的社会经济与政治结构中去考量。

2 概念框架

Conceptual framework

2.1 作为“无障碍知识”生成场域的残障政策 Disability policy as a site of access-knowledge

作者重申采用了Aimi Hamraie提出的“批判性无障碍研究（critical access studies）”视角。该视角指出，在历史发展中，“无障碍”往往是由建筑师、政策制定者等非残障的“专家”所构建的知识体系（access-knowledge），而残障人士本身的声音常常被排除在外。因此，进行政策分析时不应盲目接受其设定的标准，而要追问：是谁拥有定义“无障碍”的权力？其背后体现了怎样的价值观？

作者认为，中国关于“信息无障碍”的政策体系正是这样一个新兴的知识生成场域。鉴于其刚刚诞生，“信息无障碍”还远未具体化，所以这些法律文件代表了一种不断变化的历史现象的暂时稳定状态。将它们作为探究的切入点，让我们能够追问特定的知识主张在特定社会中是如何逐渐变清晰的。尽管这些法律和技术标准试图提供一套权威、连贯的规则，但它们在现实中往往面临着两种脱节：一是中国数字经济的迅猛发展经常超越国家政策的规范；二是中国虽然在国际舞台上表现活跃，但在本土对全球无障碍标准的适应上却相对滞后。

借鉴符号学理论，作者指出，法律语言充当了跨越社会各领域的流通媒介。专家在解释关于残障包容的法律文本时，必然会在人与人、人与物之间建立“符号不对称性（semiotic asymmetries）”。作者重点考察了政策执行中产生的三种不对称性：全球愿景与本土情境之间的不对称、非残障专家与残障“受益者”之间的不对称，以及法律设定的技术标准与残障群体复杂的现实生活之间的不对称。

作者进一步审视了关键官僚主体（法律laws，政府法规government regulations和行政指南administrative guidelines）在政策执行中的作用。研究表明，跨国层面的无障碍话语（如联合国的倡导）并不能自动转化为地方实践，而是要经过立法程序、政策运动和市场机构的中介。正如人类学家Graeber对“全面官僚化（total bureaucratization）”的批判，公共权力和私人权力的无缝融合往往充斥着各种规章制度。地方政府和非政府组织在适应这些全球议程时，往往有着获取资金和认可的自身动机。

为了解释这种官僚体系带来的后果，作者引入了Chaudhry提出的“新自由主义迷失（neoliberal disorientation）”概念。Chaudhry在观察印度南部的扶贫项目时发现，那些本意是为了赋权弱势群体的善意政策，最终反而导致了他们进一步被边缘化。例如，设立残障人士必须参加的强制性研讨会，反而牺牲了他们干农活赚工资的时间；或者增加了繁琐的官僚程序，不仅没有促进反而阻碍了政府残障津贴的发放。这种治理模式虽然表面上具有进步的目标，但实际上它在带来包容可能性的同时，也引入了同等程度的限制和排斥。

2.2 中国案例：重新审视残联的核心地位 The case of China: re-centering the China Disabled People’s Federation (CDPF)

在现有的关于中国残障政策的研究基础上，作者进一步将当代的“信息无障碍”政策置于特定的历史语境中进行考察，特别是强调了后毛泽东时代的市场改革，以及国家支持的官方组织——中国残疾人联合会（CDPF，简称中国残联）在其中发挥的主导作用。

研究指出，中国残联在20世纪80年代作为党和国家行政体系的一个官僚附属机构（bureaucratic appendage）应运而生。虽然受到了联合国跨国残障运动的影响，但其主要执行的是自上而下的议程，以展示国家“为人民服务”的道德承诺。正是通过建立残联这一国家官僚机构，那些被官方生物医学标准（biomedical impairment）所界定的个体，被重塑为了一个具有政治代表性的集体——残疾人 。在落实政策、分配物质资源，以及动员残障人士参与文化活动方面，中国残联发挥着至关重要的作用。作者引用相关研究指出，通过这些活动，残联的官僚机构实际上将残障人士转化为了与“国家（state-home）”²紧密相连的行政主体。

2 编者注：作者这里是要侧重强调国家概念中的“家国”含义，把国家描绘成为由大家庭成员组成的庞大全国性网络。

尽管近年来有研究开始关注非政府组织（NGO）和市场驱动下的残障倡导实践，似乎暗示在中央官僚体系之外存在一个独立的市场机制。但作者对这种“二元对立”的分析框架保持谨慎。他们认为，这种框架容易忽视或过度简化中国残联在庞大的国家官僚机构网络中错综复杂的联系。

作者强调，虽然《联合国残疾人权利公约》等全球议程为残障权利倡导提供了资源，但中国残联在其中充当了关键的“政治守门人（political gatekeeper）”角色，这在一定程度上削弱了公约在本土的直接效力。在引入这些国际倡议时，中国残联不仅负责在各国家部委之间进行协调，决定哪些条款可以转化为国内法律及其先后顺序；同时，残联官员还负责起草提交给联合国的国家报告，在国际舞台上代表中国残障群体的声音。在此，作者点出了残联面临的核心张力：它拥有多重且复杂的角色——既是国家官僚体系的一部分，又自称是基层残障人士的代表，同时还是跨部门的协调者。

通过深入审视这些有时相互冲突的多面角色，本文旨在揭示官僚机构是如何产生令人迷失的制度效应的，而这种效应有时恰恰与这些机构声称支持的进步理念背道而驰。

3 方法与文本语料

Methods and textual corpus

为了研究残障人士数字包容这一国际政策议程是如何转化为中国本土政策的，作者采用了“批判性政策分析（critical policy analysis）”的方法。该方法不将政策文本视为理所当然的客观陈述，而是将其作为批判的对象，重点关注文本的语言与含义，以及它们如何回应或反映更广泛的社会文化结构。

作者首先查阅了中国分别于2010年和2018年向联合国提交的《残疾人权利公约》国家报告，从中提取了“残疾”、“信息无障碍”、“盲文”和“手语”等核心关键词。随后，作者以2001至2021年为时间区间，在北大法宝数据库、中国残联以及国务院的官方网站上进行了交叉检索，最终收集了114份与“信息无障碍”相关的文件，包含93项国家政策文件和21项技术指南（技术指南无强制法律执行力）。作者指出，在93项政策中，有90项在全国范围内具有实质性的法律效力（尽管地方层面的具体执行可能与中央政策框架存在差异） 。

在建立起坚实的语料库后，作者对这些材料进行了三次批判性阅读：首先，作者梳理了每项立法的发布日期，并将其与同期的国家重大事件（如奥运会、领导层换届、五年规划的出台等）进行交叉比对，以寻找政策制定的时间规律和潜在驱动力。

接下来，作者审视了过去二十年间中国法律文本中“残疾”和“信息无障碍”这两个术语定义的演变。这有助于揭示医学模型、社会模型以及技术设计模型等不同视角的相互竞争，以及它们是如何在中国法律文件中被确立的。

最后，作者重点解构了中国残联在推动网络无障碍变革中的特殊作用。这三个步骤的批判性阅读提供了核心洞见，构成了接下来论证中国网络无障碍政策为何在实施中会面临挑战的实证基础。

4 结果 

Results

4.1 立法进程及其政治动机 Legislation and its political motivations

自2000年以来，中国关于“信息无障碍”的政策数量迅速增加。通过梳理这二十年间的政策发布时间轴，作者发现，中国的信息无障碍立法进程在很大程度上是由特定的国内外重大事件驱动的，这种政府在短时间内动员行政资源，并集中资源分阶段完成任务的“运动式治理”主要经历了三个高峰：

（1）2008年北京奥运会与残奥会：第一个政策高峰出现在2006至2008年间。作为具有巨大象征意义的国际赛事，残奥会被视为展示国家现代化承诺和良好国际形象的契机，当时的政策将为世界各地的残障运动员提供无障碍环境确立为一项“国家任务” 。

（2） 2012年领导层换届与五年规划：第二个高峰出现在2012年中共十八大之后。为了与国际接轨，中国不仅成为了国际标准化组织（ISO）和国际电工委员会（IEC）的常任理事国，还承诺优先出台相关立法以回应《联合国残疾人权利公约》提出的网络无障碍问题。此后，《无障碍环境建设条例》以及“十二五”规划相继出台，政策叙事强调“融入全球化” 。

（3）2016年至今：第三个高峰出现在2016年之后。随着“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”目标的提出，政策叙事开始发生转变：从学习发达国家经验转向“输出中国标准”。中国开始在WSIS等国际舞台上主动设置议题，并大力扶持具有自主知识产权的无障碍信息技术产业化。

4.2 排他性与碎片化的定义 Exclusionary and fragmented definitions

截至2023年2月，中国尚未出台专门针对信息无障碍的综合性单行法律，相关政策主要依附于《残疾人保障法》。然而，现有的政策文本在概念界定上存在明显的脱节与矛盾：一方面，《残疾人保障法》依然沿用严格的“医学模型”，将残障定义为器官或生理心理功能的丧失。在具体政策支持上，法律明确鼓励为视障和听障群体提供信息补贴和便利服务，却排除了其他障碍群体。研究指出，这种对特定残障类别的政策倾斜，无意中暗示了一种残障类别的等级结构，加剧了不同残障群体之间的不平等。

另一方面，层级较低的信息无障碍标准却在呈现更普适性的定义。例如，工业和信息化部发布的技术指南将“信息无障碍”定义为“为所有人（从健全人到残疾人，从年轻人到老年人，以及所有情况下的所有人）提供获取信息技术的途径” 。然而，行业标准中对服务人群和障碍类型的这种普遍性定义，并未对《残疾人保障法》的权限范围产生任何影响，后者依然保持不变。

《残疾人保障法》将残疾人定义为遭受特定功能丧失的医学意义上的少数群体，从而以“无障碍”便利的名义赋予他们（特别是视障与听障人士）“特殊照顾”。相比之下，直接从全球标准转化而来的两项技术标准，则支持“为所有人无障碍”的愿景，强调通用设计能够让所有人受益。这两种相互矛盾的标准在法律和行政框架中共存，造成了概念适用上的模糊与混乱。

4.3 中国残联的三重矛盾角色 The CDPF’s three ambivalent roles

在探讨政策落实时，研究发现“信息无障碍”项目缺乏对责任主体的清晰法律界定。一方面，该框架中规定的法律任务大多是行政责任，将“信息无障碍建设”描绘为中国国家、各级政府和公共服务机构自上而下的行政倡议。另一方面，没有任何法律明确规定残障人士的“获取权（right of access）”，这导致残障人士无法因相关主体未能履行无障碍义务而直接对其提起民事诉讼。例如《残疾人保障法》规定，负责落实“信息无障碍”的主体包括政府、残疾人组织、公共服务机构和电信运营商。然而，监管文件将公共机构定位为“倡导者（promotors）”或“促进者（facilitators）”，它们即使未能建设无障碍基础设施，也不会面临任何法律后果。³

3 编者注：这一点在2023年出台的《无障碍环境建设法》已经得到了改善。该法明确了无障碍环境建设的责任主体，并且在法律层面上扩展了“无障碍”概念的适用范围：“第一条  为了加强无障碍环境建设，保障残疾人、老年人平等、充分、便捷地参与和融入社会生活，促进社会全体人员共享经济社会发展成果，弘扬社会主义核心价值观，根据宪法和有关法律，制定本法。”提请读者注意，本文的研究时间范围截至2021年。

在这一行政体系中，中国残联承担着主要的工作，但法律赋予了它三重相互矛盾的角色：它作为国家官僚体系的附属机构，需要承担国务院残疾人工作委员会的具体行政任务；它被法律要求作为残疾人的代表，负责维护残疾人合法权益并受理相关投诉；它还要在不同的政府部门之间充当推动国家无障碍议程的协调者。

作者认为，在政策实际执行时，残联既是立法参与者、跨部门协调者，又是民间代表。这些由法律规定但在实践中可能相互冲突的多重角色，造成了政策环境的模糊性。当残障人士试图要求相关机构履行责任时，这种复杂的官僚机构定位可能会产生令人迷失的制度效应，反而构成了新的障碍。

5 讨论

Discussion

在前面的章节中，作者对114份政策文件和技术标准进行了批判性解读，本节对这些发现进行了综合讨论。首先，许多关于“信息无障碍”的国家政策出台在很大程度上是由政治考量（即中国在全球舞台上的形象）驱动的，并围绕特定的标志性事件展开。

这种“运动式立法”——即仅在特定时间框架内与某些政治议程相关联时，网络无障碍（web accessibility）议题的可见度才会提高——与强调法律程序应独立于行政干预的“依法治国（rule of law）”理念存在一定张力。政策注意力的不断转移，使得民间团体难以在追踪政策的实际执行情况，也难以在政策落实不力时追究相关人员的责任。

其次，中国关于“信息无障碍”的法律界定呈现出矛盾与碎片化的特征。由于缺乏专门针对数字包容的综合性单行法律，大多数关于网络的新的行政政策只能依附于《残疾人保障法》。该法仍主要采用强调功能丧失的纯粹医学模型，且仅规定对视力和听力障碍群体提供特殊保护与便利，从而排除了其他庞大的残障群体。这在事实上固化了残障类别的等级结构，也反映出立法层面未能充分认识到智力、精神及其他社会心理障碍群体的真实诉求。

这一现象不仅存在于中国，在其他国家也有被关注到。尽管近期的技术指南引入了更具包容性的理念（如将其视为生物-心理-社会的综合现象）和“为所有人无障碍（access for all）”的愿景，但由于缺乏足够的法律效力，这些文件无法自下而上地改变《残疾人保障法》 。其结果是，许多原本进步的理念散落在一个相对保守的政策框架中，使得该体系在适用时变得模糊、碎片化甚至自相矛盾。

第三，复杂的法律框架导致了机构间的角色模糊与矛盾。虽然“信息无障碍建设”被设定为整个国家的行政倡议，但大部分重担却落在了处于官僚体系边缘、由政府支持的群团组织——中国残联身上。最初，国务院残疾人工作委员会被期望形成一个综合体系来支持残障人士，包括落实更广泛的信息无障碍。然而，在法律上，实际上是由中国残联负责承担协助残工委所需的大部分实质性工作。

在现实中，地方残联缺乏官方的执法权，在面对残障人士关于公共空间“有障碍”的投诉时，往往只能以“道歉”并承诺“向上级部门反映”来回应。由于法律对具体责任主体及其问责机制的界定模糊，残障人士无法直接与政府进行法律沟通或提起民事诉讼，这也印证了近期学术界关于残障人士诉讼权利受限的批判性观察。

综上所述，中国对全球信息无障碍愿景的本土化实践是选择性和碎片化的。这是过去二十年来两种相互竞争的动机——从“融入全球化”到“展现中国文化自信”——交替演变的结果。

作者指出，如果不深入审视中国复杂的官僚制度基础设施，就无法全面评估民间残障组织或非国家行为体（如市场和科技部门）在推动数字包容中所能发挥的真实作用。这种对政策环境复杂性的揭示，也为国际上批判性评估《残疾人权利公约》在不同国家落实情况的文献作出了贡献。

最后，本文借助“批判性无障碍研究”的视角，对《联合国残疾人权利公约》中将“无障碍”视为一种不言自明的“绝对善（unquestionable good）”的假设提出了挑战。研究指出，“构建无障碍”的工作不仅关乎赋权，往往还会产生意想不到的后果，例如被用来展示国家的现代化进程或确立专家的职业权威。

因此，对“无障碍”概念保持一种更加广阔和批判性的审视，挑战其自然而然的合理性假设，有助于我们看清无障碍立法背后的政治张力，并揭示国家承诺与残障人士社会正义之间依然存在的深刻脱节。

6 结论 

Conclusion

在本文中，作者通过“批判性无障碍研究”的视角，审视了中国关于“信息无障碍”的政策话语。对114份法律和行政文件的分析表明，自21世纪初以来，随着适应全球标准和展现“文化自信”的新契机不断出现，中国持续推进数字包容议程，以期树立具有道德责任感的国家形象。尽管如此，当仔细审视其法律框架时，会发现其中交织着模糊性与内在的矛盾。因此，作者呼吁人们关注这样一个过程：即一个抽象的全球愿景是如何转化为地方行政话语的，以及这种转化又可能如何产生令人迷失的效应，从而在实际上为残障人士参与公共生活制造出新的障碍。

启示录

这篇论文详细梳理了我国“信息无障碍”政策二十年来的演变轨迹，以及全球包容愿景在本土行政体系中的落地过程。并且通过“批判性无障碍研究”的视角提醒我们：在推动数字包容的宏大进程中，我们未来应当将目光投向法律制度框架中的空白与碎片化，关注机构责任的模糊性。更重要的是，真正去倾听和回应残障群体在现实生活中的确切诉求。