联合国经济和社会事务部的《无障碍与发展》围绕2015年后发展议程展开讨论，将无障碍视为包容性发展的目标、手段和必要条件。报告从权益与发展框架出发，结合建筑、交通和信息通信领域的案例，讨论国家标准、地方实践与当事人参与如何相互配合，并提出将无障碍作为改善社会福祉的投资。这是一份形成于当时议程讨论背景下的文件，其政策案例和数据需要放回历史语境阅读，但它提出的问题仍值得认真理解：

发展规划如何容纳不同人的需要，残障人士又如何成为参与决定发展方向的行动者？

中文题名：

《无障碍与发展：将残障议题纳入2015年后发展议程》

原文题名：

Accessibility and Development: Mainstreaming disability in the post-2015 development agenda

内容提要：

本报告讨论无障碍在实现包容性和可持续发展中的作用。报告将无障碍理解为通过灵活安排回应使用者的需要与偏好，并提出将其作为包容性发展的手段、目标，以及改善社会成员经济和社会参与环境的条件。正文依次讨论权益与发展框架、国家政策与实践，以及如何将无障碍纳入2015年后发展议程。报告主张结合通用设计、国家制度与地方参与，并认为残障人士充分、有效地参与决策，有助于形成包容性发展议程。

编制机构：

联合国经济和社会事务部，社会政策与发展司

文献来源：

Department of Economic and Social Affairs, Division for Social Policy and Development. Accessibility and Development: Mainstreaming disability in the post-2015 development agenda[R]. United Nations, 2013.

这份报告把无障碍（accessibility）理解为通过灵活安排，回应不同使用者的需要与偏好。它认为，无障碍是建立包容性社会的前提，更是为社会所有成员改善并提供参与经济和社会环境的赋能因素。

报告围绕权益与发展、政策与实践、2015年后发展议程三个层面展开。贯穿其中的判断是：无障碍既是包容性发展的目标和手段，也是让所有社会成员参与发展的必要条件。

报告从基本权益的实现谈起。一个包容性社会需要让每个人都受到平等对待，能够表达意见，并参与经济、社会和政治生活。平等获取信息、接受优质教育、获得体面工作以及住房和安全保障，都与这些权利的实现有关。

对残障人士而言，平等参与往往需要政策干预与消除障碍的措施，以提供合理便利（reasonable accommodation）。无障碍涉及实体与虚拟环境中的场所、空间、物品和服务：不同残障状况的人都应该轻松接近、到达、进入、离开、交互、理解并使用。

《关于残疾人的世界行动纲领》《残疾人机会均等标准规则》和《残疾人权利公约》，是引导联合国对无障碍的理解与推动的三份核心文件。它们要求政府和国际社会重视无障碍在实现机会均等中的作用，支持残障人士独立生活并充分参与生活的各个方面。

这一范围包括建筑等物理环境、信息与沟通，也包括交通、教育和医疗等公共服务。无障碍因此与其他权利的实际行使紧密相连。

随着《残疾人权利公约》于2008年5月正式生效，国际社会确立了保障残障人士权利的法律与政治标准。然而在公约之外，全球政策往往仍习惯于将残障人士视为发展政策的“被动接受者和受益者”，而非推动社会整体发展的“主体和共同决定者” 。

《残疾人权利公约》（CRPD）将残障理解为一个演变中的概念：残障是损伤与态度、环境障碍互动所导致的结果，这些障碍阻碍了残障人士在与他人平等的基础上充分、有效地参与社会。

在实现无障碍的路径上，CRPD区分了合理便利与通用设计（universal design）。合理便利回应具体需要；通用设计则要求产品、环境、方案与服务尽可能让所有人使用，无须再作调整或专门设计。

公约将无障碍与独立生活、融入社区、自主移动、表达自由和获取信息联系起来。报告还指出，充分参与有助于增强归属感、支持社会经济发展和减贫。

2000年出台的“千年发展目标（MDGs）”作为社会进步的核心指标，主导了全球政策走向。

然而，MDGs及其具体指标完全遗漏了残障与无障碍，导致残障人士在MDGs的落实、政策制定以及监测评估中长期处于“隐形”状态。

2005年和2010年的MDGs进展审议，以及2013年联合国大会相关高级别会议，逐步增加了对残障人士权利、经济机会、社会服务和发展贡献的关注。报告据此提出，应把无障碍纳入发展目标，使国际承诺能够支持残障人士实际参与发展。

报告还回顾了全球发展会议如何处理残障议题：

1994年开罗国际人口与发展会议（ICPD）涉及权利、基础设施与社会经济融合；

1995年哥本哈根社会发展问题世界首脑会议将残障人士的发展置于减贫、就业和社会融合中。同年的北京世界妇女大会关注残障妇女在教育、健康、经济参与及权益方面面对的障碍。

1996年伊斯坦布尔第二次联合国人类住区会议（Habitat II）关注无障碍住房、基本服务和设施；

2002年马德里第二次老龄问题世界大会提出通过住房、公共空间、交通和服务，支持老年人的独立生活与参与。同年的约翰内斯堡可持续发展问题世界首脑会议，则主要把残障人士作为需要健康保护和特别照顾的脆弱群体。

报告还指出，2003和2005年信息社会世界峰会（WSIS）虽提出关注残障人士的需要、弥合数字鸿沟，却未充分说明如何确保信息通信无障碍。2012年“里约＋20”会议涉及参与、信息获取和教育机会，但其相关成果仍未充分交代无障碍如何进入整体规划，以及如何逐步移除参与障碍。

报告观察到，许多国家的无障碍政策主要围绕特定需要（sepecial-needs）提供专门服务，侧重于为残障人士提供专门服务，着重规定交通、城市基础设施和公共设施的技术要求。这些政策有助于改善并扩大服务覆盖，但也存在局限。

专门服务有时可能与主要服务分离，形成隔离或不平等的安排；已经建成的设施如需根据变化后的标准改造，也可能付出较高成本。报告因此主张，让无障碍进入规划和设计的各个环节。

治理实践也观察到两种路径。

许多国家政策采取自上而下（top-down）的路径，由国家立法规定最低强制要求；公众参与的自下而上（bottom-up）路径能够提升无障碍政策的效率与实效。报告指出，将两种路径与策略有机结合，能够显著提高无障碍建设成功的概率。

自上而下（top-down）的路径把CRPD等国际框架作为国内立法指导，再配以法规、标准和实施时间要求。报告将其视为“有希望的起点”。澳大利亚的案例通过反歧视立法及建筑、公共交通标准，规定服务提供者的责任，并区分新建设施与既有系统的实施安排。加拿大的案例则体现了建筑规范与地方规定的衔接，以及交通机构在制定标准、沟通、处理投诉和要求整改方面的职责。

自下而上（bottom-up）的路径从地方实践出发，识别使用者的功能需要，并根据当地条件和能力确定无障碍要求。黎巴嫩贝鲁特重建案例同时推进两项工作：让无障碍进入市中心的规划、设计和重建；编制概念、标准与实施工具的技术资料，支持经验向更大范围推广。亚太地区的案例则通过政府、社会组织和专业团体合作，在城市规划及步行环境中开展试点，并整理设计原则与实施策略。

信息通信技术（ICT）的无障碍也是报告关注的实施领域。报告介绍了一些国家对公共网络资源、与公共机构交易的企业门户，以及公共设施信息发布提出的无障碍要求。

报告引述英国AbilityNet的资料，认为无障碍产品与服务信息有助于扩大市场份额、建立稳定的消费者关系。它还介绍了美国的统一合规框架（UCF），作为汇集信息技术领域多种监管要求、帮助组织识别合规事项的工具实例。

报告依据万维网联盟（W3C）的材料，列出网页无障碍需要协同工作的八个部分：

•网站内容；

•浏览器和媒体播放器等用户代理；

•屏幕阅读器等辅助技术；

•使用者的知识、经验和调整策略；

•内容开发者；

•创作工具及软件；

•无障碍评估工具；

•用于评价无障碍特征的标准或政策。

这份清单同时涉及内容制作、技术工具和实际使用。报告还列举美国《康复法》第508节、网页内容无障碍指南（WCAG）2.0，以及ISO/IEC相关技术报告，作为网络资源设计、提供与维护方面的规范例子。

在这些经验基础上，报告主张以通用设计为原则，结合自上而下和自下而上的路径。国家制度确立要求，地方实践提供关于需要、条件和实施能力的反馈，两者可以共同支持无障碍。

通用设计在这里是一种设计取向。设计过程应具有包容性，带来公平的受益，并适应人的功能状况、性别、人口特征、社会经济与文化环境，以及历史发展经验。相应的技术要求应同时改善残障人士与非残障人士的使用条件。

在欧盟推进无障碍：案例研究

报告以欧盟的案例说明多种实施策略如何结合。欧洲标准化委员会及其成员机构参与制定共同标准。2002年发布的《指南6》面向标准制定者，提出三项目标：

•理解不同人的能力如何影响产品、服务与环境的使用；

•说明标准要求与无障碍及功能之间的关系；

•认识无障碍设计扩大市场的可能性。

报告还梳理了欧盟反歧视措施中有关就业、培训和合理便利的要求，以及“欧洲残疾人年”提高公众认识、评估最低标准实施条件的工作。例如1999年的《阿姆斯特丹条约》。

欧盟2010年的标准盘点发现，尽管已有大量法规、标准与指导材料，一些公共和私人建筑、空间仍未达到适当的无障碍水平。各国文件中的功能要求存在缺口，最低要求和符合性评估方法也不一致。

为回应这些问题，盘点提出三项建议：

•制定共同的建筑环境无障碍基本功能要求；

•制定与这些功能要求对应的最低技术规格；

•建立招标和符合性评估模式，使公共采购全过程纳入无障碍要求。

报告随后介绍《欧洲残疾人战略2010-2020》，强调将残障作为“权利问题”而非“施舍”，旨在通过标准化、公共采购及资助规则等措施改善商品与服务的无障碍，并提及当时拟议中的《欧洲无障碍法》。

报告从欧盟经验中归纳出四项政策要求。

•首先是公众认识：国际政策已有依据，还需要让公众理解无障碍可以带来的共同收益

•其次是现状盘点：评估现有标准和项目是否、以及在什么条件下发挥作用，为共同的最低标准提供基础，同时保留适应国家和地方需要的灵活性。

•第三是制度框架：制定标准时，应同时建立监督和评估机制。

•第四是能力建设：标准确立后，还应提供实施模型和工具，帮助相关人员把要求落实到实践中。

无障碍与不同年龄人群的生活和发展有关。

世界卫生组织与世界银行联合估计：2010年全球有超过10亿残障人士，约占全球人口的15%，其中超过80%生活在发展中国家。

联合国2009年老龄人口数据显示，60岁及以上人口略高于全球人口的10%，且多数地区老龄人口的增长速度高于总人口。损伤和残障的发生随年龄增长而增加，也使无障碍成为建设适合所有年龄人群社会的议题。

把无障碍与通用设计纳入发展议程，这不仅能保障残疾人与普通公民在平等基础上融入社会、经济、政治与文化生活的各个方面，更通过提供环境互动的灵活性惠及了全体社会成员。

在联合国2015年后可持续发展议程（SDGs）的筹备过程中，国际社会对无障碍与残障包容的认识完成了关键跃升：

“里约+20”探讨了残障与可持续发展的交叉点；

联合国秘书长2015后议程高级别专家组报告将残障确立为社会参与和政策监测的核心议题；

随后召开的联大高级别会议明确呼吁将残疾主流化纳入发展战略。

在过去，当无障碍仅被看作一项“行政合规/被动履约”（compliance issue）时，政策制定者往往将其视作昂贵的额外开支或需要外包给私营企业的财政负担。报告指出，必须扭转这一旧有观念，将无障碍确立为能够扩大并增强所有人发展机会的基础设施必要投资。

无障碍：一种全局公共物品

一个人从无障碍物理环境或信息通信技术中受益，并不会因此减少其他人享有便利与灵活使用方式的机会。为了推动观念的根本转变，报告提出了一个极具突破性的理论框架：

把无障碍视为一种全局公共物品（global public good）。

公共物品在经济学上具备两大核心特征：

• 非竞争性（non-competitiveness）指一个人的使用不会减少其他人能够使用的数量，向更多人提供这种产品或服务的边际成本为零；

• 非排他性（non-excludable）指不能将他人排除在使用之外。全局公共物品还不以某一地理位置为界。

这一视角重塑了资源配置的讨论逻辑：

无障碍投入可以作为改善社会福祉的战略性公共投资，进入主流发展讨论，不再是一项针对特定边缘群体的“特殊福利分配”或“被动合规审查”。

报告指出，国际义务的承担需要国家同意；在无障碍领域，国际社会已经通过具有约束力和不具约束力的文件作出并重申承诺，政府的相关行动体现了这些承诺。将无障碍作为全局公共物品来认识，有助于使其在国际发展政策分析、预算决策和实施管理中获得重要位置。

报告在结论中指出，无障碍知识与实践经验不断积累，但讨论主要集中在实体和虚拟环境的基础设施设计，相关材料也多面向建筑与设计专业人员、学者、残障组织和政府机构。公众对无障碍设计如何支持包容性和可持续发展的认识，仍显不足。

这容易使无障碍被看作针对特定人群的技术合规事项。报告将其放回更广泛的发展框架，指出无障碍贯穿四个领域：

• 社会包容（social inclusion）、

• 环境管理（environmental stewardship）、

• 经济包容（economic inclusion），

• 以及公民与政治参与（civil and political participation）。

报告主张，2015年后发展框架应承诺让所有人平等使用社会的普遍系统（general systems），这是残障人士充分、有效参与发展的必要条件。将无障碍视为投资，也有助于使其进入发展议程。

这一转变要求国际和国家层面的政策制定者重新考虑发展愿景，以及人在发展过程中的作用。决策者还需要关注，应用通用设计实现无障碍，需要哪些知识、技能和方法。

落实这一愿景，需要相应的分析工具、规划与资源安排，以及监测和评估方法，使讨论能够关注无障碍对可持续发展的投资价值。具有不同功能需要和残障状况的人，应参与这些过程并加强协调。

报告最后强调，让残障人士能够表达意见的参与过程（participatory processes），是确保无障碍进入2015年后发展议程最有效的方式。

供稿丨张唯一

校对丨于小斐

排版丨谭芷琦

初审丨陈敏捷

复审丨冯秀成

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